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透视新预算法中的关键词
2015-03-13  总点击:次  来源:

2015年3月6日 来源:中国财经报    

新预算法的内容非常丰富。总体来说,其在预算管理上,力争做到预算完整,公开透明,科学有序,执行有效,纪律严明。新预算法反映了上述现代预算管理的基本要素,是现代财政制度的重要组成部分,同时又很好地回应了社会的关切。

 

透明——健全透明预算制度,全面推进预算公开

 

预算全面规范、公开透明是现代财政制度的基本特征,是政府接受监督的重要途径,是建设阳光政府、责任政府的需要。完善社会主义市场经济体制和建设法治政府,需要政府治理和权力运行更加公开透明。要强化对行政权力的制约和监督,全面推进政务公开,财政预算的规范管理和公开透明必须走在前面,主动接受社会的监督和评价。    

在过去很长一段时间内,财政预决算等政府财务资料都属于保密内容。近年来,各级政府、财政部门以及各部门在推进预决算公开方面做了大量工作,并取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化,新预算法增加规定,除涉及国家秘密的事项外,经本级人大或其常委会批准,预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开,并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开,并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。同时,新预算法第92条还明确了各级政府及有关部门“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明”行为的法律责任。    

阳光是最好的防腐剂,透明是最好的监督。新预算法明确将“预算公开”入法,形成了刚性的法律约束。同时,针对预算细化问题,新预算法强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。从中可以看出,预算公开可以让我们知道“政府钱袋子”里的钱“往哪里花了,花得是否合理”,这可以最大限度地挤压“乱花钱、乱报账”的空间,确保财政资金使用得规范、安全、有效。所以,预算公开被认为是预算法修订的重要进步,有利于确保人民群众的知情权、参与权和监督权,提升财政管理水平,从源头上预防和治理腐败。    

十八届三中全会《决定》将“透明预算”作为深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要战略支点,并且提出要“实施全面规范、公开透明的预算制度”。十八届四中全会《决定》要求政务信息“以公开为常态、不公开为例外”,并提出重点推进财政预算信息的公开。全面推进预算公开,要求围绕建立现代财政制度和全面深化财税体制改革,将公开透明贯穿预算改革和管理全过程。要通过全面推进预算公开,进一步规范政府行为,转变政府职能,推动相关改革,实现有效监督。在全面推进预算公开方面,财政部要求增强预算公开观念,扩大预算公开范围,完备预算公开信息,细化预算公开内容,均衡预算公开进展,规范预算公开程序,回应预算公开关切。 

   

四本账”——编制“四本预算”,实行全口径预算

 

近年来,随着预算管理制度改革的不断深化,我国已经取消了预算外资金,所有财政收支全部纳入政府预算,接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求,体现了建立全口径预算的改革方向。因此,新预算法删除了有关预算外资金的内容,并明确规定:政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时,新预算法对“四本预算”功能定位、编制原则及相互关系作出规范。    

1994年分税制改革后相当长的一段时期内,我国政府预算只有一本预算,即一般公共预算(曾称“一般预算”)。因此,长期以来,所谓的预算管理指的就是一般公共预算管理。这样一种预算管理,没有将事实上存在且规模颇大的未纳入一般预算的政府收支涵盖进来。为了统揽所有政府收支,全口径预算管理应运而生。近年来,我国加快预算管理改革进程,不断完善预算体系。2007年,我国开始编制国有资本经营预算。2010年,政府性基金预算、国有资本经营预算首次列入全国人民代表大会的审议和表决程序。我国还于2010年开始试行编制社会保险基金预算,并于2013年首次将全国社会保险基金预算提交全国人大审议。    

新预算法规定:一般公共预算是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要,按基金项目编制,做到以收定支。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算。社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制,做到收支平衡。    

没有全口径预算,预算就做不到“全面”,就更不用提规范和透明。“四本预算”的存在是为了让不同性质的资金有不同的运行管理模式,而不是要肢解预算。但同时,要加强统筹协调,建立全面完整的、规范高效的预算体系。新预算法明确规定:“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保基金预算应当与一般公共预算相衔接。”《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求:“加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度,建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制,加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度。”    

下一步,各级政府和财政部门将按照“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”这一方向,进一步加大“四本预算”统筹力度,使政府预算真正做到纵向到底、横向到边、不留死角,并全面完整地反映政府收支情况。 

   

地方债——规范地方债管理,严控债务风险

 

原预算法规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。”但实际上,多年来,地方政府出于发展需要,采取多种方式融资,已经形成较大规模的地方政府性债务。地方政府性债务在促进我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了积极作用。从审计结果看,目前我国政府性债务风险总体可控,但局部存风险隐患。新预算法的实施,为地方政府性债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。    

按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定,同时从五个方面作出限制性规定:一是限制主体,经国务院批准的省级政府可以举借债务。二是限制用途,举借债务只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。三是限制规模,举借债务的规模,由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。省级政府在国务院下达的限额内举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准。四是限制方式,举借债务只能采取发行地方政府债券的方式,不得采取其他方式筹措。除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。五是控制风险,举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。    

地方政府性债务管理的目标不是取消债务,而是用好债务、管好债务、还好债务。新预算法的出台标志着地方政府性债务管理进入新阶段。    

根据新预算法及相关改革的要求,国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》,要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。    

在“怎么借”方面,赋予地方政府适度举债权限,建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准,省级政府可以适度举借债务,市、县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。    

在“怎么管”方面,对地方政府债务实行规模控制和预算管理,并建立地方政府信用评级制度,逐步完善地方政府债券市场。同时,完善地方政府性债务统计报告制度,加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。    

在“怎么还”方面,地方政府对其债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。建立地方政府性债务风险预警机制。列入风险预警范围的债务高风险地区,要积极采取措施,逐步降低风险。债务风险相对较低的地区,要合理控制债务余额的规模和增长速度。地方政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。 

   

预算指标——不得下达收入指标,审核重点转向支出预算和政策

 

前些年,社会上经常有“应收未收”或收“过头税”等反映,虽然这些现象并不具有普遍现象,但也与原来的预算审查重点有关。原预算法规定,预算审查的重点是收支平衡,同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。这在客观上带来预算执行“顺周期”问题,容易导致收入征收部门在经济增长放缓时,为完成任务收“过头税”,造成经济“雪上加霜”;而在经济过热时,为不抬高基数搞“藏富于民”,该收不收,造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税,也会影响政府“逆周期”调控政策效果。    

根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求,新预算法明确规定,各级人大预算审查的重点是:上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求;预算安排是否符合本法的规定;预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否切实可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;预算的编制是否完整,是否符合本法第46条的规定;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当;预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源;与预算有关重要事项的说明是否清晰。    

为确保收入预算从约束性转向预期性,新预算法要求:“各级预算收入的编制,应当与经济和社会发展水平相适应,与财政政策相衔接”;“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”。收入管理更强调依法征收、应收尽收。对于各级政府及有关部门单位“违反法律、行政法规的规定,多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”行为,新预算法也在第93条中明确了其法律责任:“责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分”。 

   

跨年度——建立跨年度平衡机制,着眼中期财政规划

 

预算执行中会存在超收或短收问题,为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要,新预算法强调,各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中,如果出现短收,通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的,经本级人大或者其常委会批准,可以增列赤字,报财政部备案,并应当在下一年度预算中予以弥补。这就从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性,增强了年度预算的约束力。    

建立跨年度预算平衡机制是对传统年度预算平衡机制的改进,意义重大。其能够较好地克服年度预算的短视性弊端,及早发现当前财政收支的长期执行后果,有预见性地鉴别和确认财政风险,从而及早做出相应安排,同时还可通过中期财政规划管理的引导,优化政府规划编制,改善宏观调控功能,为增强财政可持续性提供更有利的外部条件。    

建立跨年度预算平衡机制为实行中期财政规划管理,研究编制三年滚动财政规划,并强化其对年度预算的约束留出了空间。为增强财政政策的前瞻性,促进财政可持续发展,同时对支持项目及早作出规划,提前做好前期准备工作,加快预算执行进度,必须实行中期财政规划管理。一是在现行政策下预测未来三年财政收支。根据国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划,考虑国际国内发展环境重大变化,预测未来三年经济社会发展状况及主要经济指标,在此基础上,预测未来财政收支情况。二是分析现行财政收支政策存在的问题。如现行税制对促进资源节约、环境保护、解决产能过剩、调节收入分配等方面的作用如何;财政支出结构是否固化僵化,一些亟需解决的问题是否在支出预算中妥善安排等。三是制定财政收支政策改革方案。如重大税收政策如何调整;重大改革、支出政策和支出项目是否明确政策目标,说明资金使用对象、保障标准、运行流程,建立预算绩效评价机制;如何合理确定财政赤字规模、政府债务余额等风险控制目标,并建立债务风险预警和应急处置机制。四是根据改革方案测算未来三年财政情况,并进行综合平衡,形成中期财政规划。 

   

硬化约束——不能随意开财政收支的口子

   

现代预算管理的灵魂,是硬化预算对政府支出的约束,而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。为此,新预算法明确规定:在预算执行中,各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施,也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的,应当在预算调整方案中作出安排。    

针对现实中存在的奢侈浪费问题,为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求,推动建设廉洁政府,新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。同时强调,各级预算支出的编制,应当贯彻勤俭节约的原则,严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的,责令改正,并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。    

预算编制与预算执行、预算公开等工作密切相关,预算编制不细,往往造成年度预算不实,进而影响预算执行进度和预算透明度。按照新预算法的要求,一是加强部门预算编制和项目库建设,编制全口径预算,切实提高预算编制的质量,减少预算追加的弹性和预算支出的随意性。二是进一步完善基本支出定额标准体系,加快推进项目支出定额标准体系建设,充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格制定机关运行经费实物定额和服务标准,加强人员编制管理和资产管理,完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。三是建立健全预算编制与结转结余资金管理相衔接的约束机制。各级政府上一年预算的结转资金,应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金,应当作为结余资金管理,其中一般公共预算的结余资金,应当补充预算稳定调节基金。加大结转资金统筹使用力度,对不需按原用途使用的资金,可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域,建立结转结余资金定期清理机制。    

预算执行管理是财政管理的关键环节,在当前经济增长下行压力明显的形势下,更应进一步加强财政支出预算执行管理。一是硬化预算约束,做好预算执行工作;二是规范预算执行情况分析报告制度;三是切实加强预算执行动态监控机制建设,尽快建立预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力、覆盖各级财政的一体化动态监控体系。 

   

转移支付——规范转移支付,减少“跑部钱进”

 

1994年实行分税制财政管理体制以来,我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付,转移支付规模不断扩大,有力促进了地区间基本公共服务的均等化,推动了国家宏观调控政策目标的贯彻落实,保障和改善了民生,支持了经济社会持续健康发展。但与建立现代财政制度的要求相比,现行中央对地方转移支付制度存在的问题和不足也日益凸显,突出表现在:受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响,转移支付结构不够合理;一般性转移支付项目种类多、目标多元,均等化功能弱化;专项转移支付涉及领域过宽,分配使用不够科学;一些项目行政审批色彩较重,与简政放权改革的要求不符;地方配套压力较大,财政统筹能力较弱;转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。    

为进一步规范和完善转移支付制度,新预算法增加规定:财政转移支付应当规范、公平、公开,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项外,上级政府在安排专项转移支付时,不得要求下级政府承担配套资金。县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。    

这些规定有利于优化转移支付结构,提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性,有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预,也有利于地方统筹安排预算,提高地方预算编报的完整性。    

此前,我国财政转移支付制度的法治构架主要存在三个方面的问题,一是立法层次低,二是制度目标与标准不清晰,三是决策及运行的程序法规欠规范。财政转移支付制度的立法缺失,导致诸多问题。一是来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间的目标不统一、标准不合理、政府功能相互冲突等现象较普遍,因而难以保证其政策目标的实现;二是财政转移支付的决策与支付缺乏明确的程序规范,致使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素;三是财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺乏全面、明确的规定,影响了财政转移支付制度的权威性。    

新预算法高度重视财政转移支付制度的建设,在总共11章中有7章涉及转移支付问题,在总共101条条款中有11条涉及转移支付问题。在构建财政转移支付制度法律体系框架方面,新预算法明确提出一套包括原则、目标、范围、预算编制、支付重点、管理机制与制度等较为完整的制度框架要素。新预算法对我国财政转移支付制度进行了清晰而科学的界定,这为财政转移支付制度的规范奠定了良好的法律基础。 

   

绩效——贯穿“绩效”理念花钱必问效

 

如何用最少的钱办好最多的事,是政府和百姓对于公共资金花费方面最关心的问题之一。要管好用好财政资金,强化绩效理念不可或缺。    

自2003年十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”以来,我国开始了预算绩效管理的探索。经过十余年的不断发展,已初显成效。但由于起步较晚,我国预算绩效管理与西方成熟市场经济国家已经形成的绩效预算相比,还存在一些问题亟待解决。一是绩效理念还未牢固树立,“重分配、轻管理;重支出、轻绩效”的思想还在一定程度上存在,预算使用部门对绩效管理工作普遍缺乏主动性。二是绩效管理方面的法律法规相对缺失,管理制度体系仍不健全,相关办法不具体、不细化、不系统,对预算绩效管理的保障支撑不强。三是全过程预算绩效管理刚刚实行,绩效目标编制仍没有实质突破,多为事后评价,事前评价较少,事中监控不足。四是绩效管理和评价结果与预算安排还未有机结合,为管理而管理、为评价而评价现象依然存在,评价结果公开程度较低,公众参与度不高。五是激励约束机制不够健全,绩效问责机制尚未建立,优化、促进预算管理的作用尚未充分体现。    

为此,新预算法在多处强调了“绩效”:预算编制要参考“有关支出绩效评价结果”;人大出具的预算审查报告,要就“提高预算绩效”提出意见和建议等。此外,针对违反法律、法规改变预算收入上缴方式,以虚报、冒领等手段骗取预算资金,违反规定扩大开支范围、提高开支标准等行为,新预算法还新增条款予以严肃追责——责令改正,追回骗取、使用的资金,有违法所得的没收违法所得,对单位给予警告或者通报批评;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。    

新预算法中“绩效”一词前后出现6次。不难看出,新预算法要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程。    

预算绩效管理是建立现代预算制度的题中应有之义。实施预算绩效管理绝不仅仅是财政部门的“独角戏”,应纳入国家治理体系进行顶层设计。一要提升预算绩效管理的法律支撑层次。二要建立事前、事中、事后通盘连接的管理系统。三要以绩效管理系统性协调政府部门管理体系。四要强化支出责任和效率意识。五要建立“谁用款、谁负责”的绩效问责机制。 

   

财政专户——从严管理财政专户,维护财政资金安全

 

新预算法既明确了财政专户的合法性,也从法律层面严格限定了财政专户的开立程序。过去,国务院及有关部门、省级政府及其财政部门都有权审批财政专户,甚至一些市县也越权设立财政专户,导致财政专户数量繁多,大量财政资金以各种形式存在于商业银行中,脱离了有效监管,容易滋生腐败问题。因此,新预算法第56条规定,“对于法律有明确规定或者国务院批准的特定专用资金,可以依照国务院的规定设立财政专户”,并在“法律责任”部分对“违反本法规定开设财政专户的”明确实行责任追究,为逐步建立健全国库单一账户体系奠定了良好的法律基础。    

财政专户是指财政部门为履行财政管理职能,在商业银行(包括信用社,下同)开设的用于管理核算特定专用资金的银行结算账户。财政专户与财政部门开设在人民银行的国库单一账户、财政部门和预算单位开设在商业银行的零余额账户共同构成我国的国库单一账户体系,有利于弥补国库单一账户在操作技术上的不足,满足社会保险基金、外国政府和国际金融组织贷款赠款资金、乡镇财政资金等资金核算需要。    

从国际上看,各国财政部门为更好地加强财政资金管理,也都开设了大量的功能性财政专户。比如,美国联邦政府在商业银行开设了13000多个税收与贷款账户。预算法修订过程中,关于财政专户存废与否、是否写入法律曾有一定争议。经过几轮审议,全国人大常委会从财政专户存在的必要性和客观性出发,从财政专户的设立和管理亟需法律规范的角度考虑,最终决定将其写入法中。    

财政部门将按照新预算法的要求,严格规范财政专户开立程序,进一步清理整顿存量财政专户,全面实现财政专户归口管理,强化财政专户资金使用管理,切实维护财政专户资金安全。各级财政部门一律不得新设专项支出财政专户。开立其他财政专户的,要严格执行《财政部关于印发<财政专户管理办法>的通知》规定的开立条件和程序,未经核准一律不得新开立财政专户。除经财政部审核并报国务院批准予以保留的财政专户外,其余财政专户在2年内逐步予以取消。对于财政专户尚未全部归口管理的地区,要严格按照有关规定将各类财政专户归口财政部门国库管理机构统一管理,并明确财政部门国库管理机构和财政部门其他机构的职责分工,建立相互协调、相互制衡的内部工作机制。禁止将财政专户资金借出周转使用,对已经出借的财政专户资金要制定回收计划,限期予以收回。财政专户资金保值增值操作要严格按照财政部有关规定进行,原则上不得在开户银行经办机构之外开展保值增值操作。 

   

综合财报——编制权责发生制政府综合财务报告

 

新预算法第97条明确:“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性,报本级人民代表大会常务委员会备案。”将“编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告”首次写入预算法,奠定了权责发生制政府综合财务报告制度的法律地位。    

权责发生制政府综合财务报告,是指以权责发生制(即以权利和义务的发生进行会计确认)为基础,全面反映一级政府整体财务状况、运行情况、财政长期可持续性等内容的财务报告。目前我国政府财政报告实行的是以收付实现制会计核算为基础的决算报告制度,主要反映政府预算收支执行情况,无法完整反映政府资产、负债以及运行成本等情况,政府资产负债特别是地方政府的负债信息不透明。以权责发生制为会计基础的政府综合财务报告更能全面真实地反映政府的财务状况和运营情况,并为政府预算决策提供信息。    

近年来,随着地方政府性债务不断积累,财政风险越来越大。为了改变这种状况,我国将地方债这种显性的债务管理模式作为将债务纳入预算管理的主要措施,这就是所谓的“开前门、堵后门”。而要发行地方债就必须对地方财政的风险和可持续性以及地方政府的信用做科学的评价,这就需要真实科学的政府财务报告作为分析的信息基础。因此,在2011年至2013年试编权责发生制政府综合财务报告工作逐步推广至全国所有省份的基础上,十八届三中全会对建立权责发生制的政府综合财务报告制度提出了明确要求。2014年全国两会的《政府工作报告》将“推行政府综合财务报告制度”列为2014年财税改革的重点任务之一,并把它作为“防范和化解债务风险”的重要举措。    

权责发生制可以弥补收付实现制的缺陷,提供更为全面的政府财务信息,满足政府内部管理和外部监管的信息需求。如对于跨期资本性支出,收付实现制在款项支付日就确认为费用,而不是根据其使用期限摊派到各期,以此为基础的政府财务报告就不包括此类支出的使用价值和服务年限信息;而采用权责发生制可以反映跨期的资本支出,使得政府的资产信息得到全面反映。另外,收付实现制只有在用现金偿付债务时,才会确认支出,而不能揭示对未来的承诺、担保和其他因素形成的隐性负债,如对政府部门贷款、政府雇员养老金保险计划等有可能造成若干年后巨额现金流出的隐性负债不能进行及时有效反映,也有可能导致预算执行结果上的“虚假平衡”;而采用权责发生制就能按一定的标准确认和反映政府的承诺和负债情况。    

此外,权责发生制基础有助于提供更准确的政府服务成本信息,为政府绩效评价提供技术基础,为中期预算提供所需要会计信息,并为科学的中长期财政政策提供基础,为加强我国地方政府性债务管理提供技术支撑。 

   

违法必究——明确预算违法行为,强化法律责任追究

 

法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”,如果有了新预算法而实施不力,那么法立得再好也会打折扣的,依法行政、依法理财就会成为一句空话。    

在现代国家治理中,预算是对一国公共财政收入、支出的全面预估、统筹和择优抉择,是“受民众之托、代民众理财”的公共选择行为。预算的最终目的是要保障人民大众整体利益最优化实现。    

值得一提的是,新预算法的实施,为社会公众对预算的监督提供了应有的法律保障。新预算法明确规定,公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为,可以依法向有关国家机关进行检举、控告,任何单位和个人不得压制和打击报复检举人、控告人。    

违法必究是体现法律权威性的关键环节。修订前的预算法关于预算违法行为责任追究的条款只有寥寥三条,预算违法行为种类规定过于抽象简单,预算违法行为责任形式单一(仅为行政责任)且过轻。实践中,更多的预算违法行为的查处是依照低位阶的《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行的。这种状况使得对预算违法行为惩处的威慑性不够、责任追究又总体上停留在行政体系内部,人大及其常委会对预算审查、监督的权威性、有效性未能借助于相应的法律责任设定、责任惩处追究机制加以确立。    

新预算法将关于法律责任的规定由原来的三条增加到了五条,从实质内容而言,也克服了之前关于法律责任规定过于抽象、难于执行的弊病,非常明确地规定了预算违法行为的种类(总体上涵盖了财政预算收支活动的各个层面),同时相应细化了预算违法行为的行政责任种类,新增了“违反本法规定,构成犯罪的,应依法追究刑事责任”的规定。    

与原来主要依赖《财政违法行为处罚处分条例》等低位阶行政法规、部门规章相比,这种由国家权力机关通过立法来明确规定预算违法行为种类及其相应法律责任的权威性、严肃性、可预测性大为提高,有利于将相关规定贯彻落实到预算实践中,切实加强对预算行为的规范和约束。    

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